构建以国家公园为主体的自然保护地体系

　　自然保护地　保护自然生态系统的通行做法

　　建立保护地是世界各国保护自然的通行做法。世界自然保护联盟（IUCN）对保护地有明确的定义：它是一个明确界定的地理空间，通过法律或其他有效方式获得认可、得到承诺和进行管理，以实现对自然及其所拥有的生态系统服务和文化价值的长期保护。设立自然保护地是为了维持自然生态系统的正常运作，为物种生存提供庇护所，具有保存物种和遗传多样性，保持特殊自然和文化特征，科学研究，提供教育、旅游和娱乐机会，持续利用自然生态系统内的资源等多重目的。

　　1864年，美国的约瑟米蒂谷被列入受保护的地区，成为世界上首个现代自然保护地，此后，各种自然保护地在全球相继建立起来。根据IUCN世界自然保护地数据库的统计，全球已经设立包括自然保护区、国家公园在内的约22万个自然保护地，其中陆地类型的就超过20万个，覆盖了全球陆地面积的12%。

　　自1956年在广东设立鼎湖山自然保护区以来，我国建立了以自然保护区为主体的众多自然保护地，还包括森林公园、湿地公园、风景名胜区、水源保护区等不同类型，面积约占陆地国土面积的18%，超过世界平均水平。

　　单个、零散的自然保护地难以满足全面生态需求，为了更有效地实现生态目标，需要在不同空间尺度和保护层级上形成网络，确保在具有代表性和生态活力的自然保护地体系内，重要的生态系统、栖息地、物种和景观得到全面保护。可见，建立自然保护地体系有利于从宏观和全面的尺度维护景观、栖息地及其包含的物种和生态系统的多样性，确保受保护对象的完整性和价值得到长久维持，为区域保护战略作出贡献。

　　国家公园　优化自然保护地体系的必然选择

　　自然保护地类型多、名称不一，为了便于交流和管理，IUCN把自然保护地分为VI类，包括完全禁止人为活动的严格自然保护区，保护大范围的自然生态系统和大尺度的生态过程的国家公园等。

　　严格自然保护区属于Ⅰ类，是指极少受到人为干扰的完整生态系统和原始生态过程。国际上把国家公园作为Ⅱ类自然保护地。这类自然保护地拥有具备国家象征意义和民族自豪感的生物、环境特征或自然美景、文化特征，要求把自然保护放在首位，在严格保护的前提下有限制地利用。

　　有人认为，我国的自然保护区属于Ⅰ类严格自然保护区，而国家公园属于Ⅱ类保护地，事实并非完全如此。在我国，除了高海拔的无人区外，现有的自然保护区内很难找到完全没有人类活动的区域，因此不能等同于概念上的严格自然保护区。同样，我国的国家公园基本上是从现有自然保护地中整合建立。根据《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》），我国建立国家公园的目的是保护自然生态系统的原真性、完整性，突出自然生态系统的严格、整体和系统保护，把最应保护的地方保护起来，给子孙后代留下珍贵的自然遗产。可见，国家公园属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，是对自然保护的强化，不应理解为是把Ⅰ类严格自然保护区下降为Ⅱ类保护地来管理。

　　众多自然保护地在保护生物多样性、维护国家生态安全等方面发挥了不可替代的作用，但它们大多由职能部门主导、地方自下而上申报建立，并未经过科学、系统的整体规划，因而完整性、联通性和有效性不够，一度出现空间分割、生态系统破碎、孤岛化现象，管理上存在交叉重叠、保护空缺的情况，极大影响了生态系统服务功能的充分发挥。为解决以上问题，需要改革分头、分类设置自然保护地的体制，并对保护和管理效能进行评估，研究出科学的分类标准，优化现有自然保护地的结构，理清各类自然保护地的关系，确立具有中国特色的自然保护地体系框架。构建以国家公园为主体的自然保护地体系，意味着许多符合条件的自然保护区将被纳入国家公园来管理。

　　主管部门　牵动整项改革任务的“牛鼻子”

　　建立以国家公园为主体的自然保护地体系是一项复杂的改革任务，是对原有职能和利益的重大调整。除了利益相关方在改革进程中需要强化“四个意识”外，尽快成立国家公园主管部门乃是当务之急，这是牵动整项改革任务的“牛鼻子”。

　　《总体方案》确立了建立统一事权、分级管理体制的方针，具体包括：整合相关自然保护地管理职能，结合生态环境保护管理、自然资源资产管理、自然资源监管体制改革，由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责；国家公园内的全民所有自然资源资产所有权，由中央政府直接行使或省级政府代理行使，待条件成熟时，全部实现中央直管；合理划分中央和地方事权，构建主体明确、责任清晰、相互配合的国家公园中央和地方协同管理机制；严格管控规划建设活动，除不损害生态系统的原住民生产生活设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外，禁止其他开发建设性活动等。

　　为此，有以下几个问题需要注意：

　　其一，尽快编制全国自然保护地体系规划和国家公园总体发展规划，合理确定国家公园空间布局，自上而下地根据保护需要有计划、有步骤地推进工作，切忌一哄而上。

　　其二，在明确国家公园与其他类型自然保护地关系的基础上，研究制定有关国家公园的法律法规，明确国家公园的功能定位、保护目标、管理原则和管理主体。与此同时，研究制定国家公园特许经营等配套法规，做好现行法律法规的衔接修订工作。

　　其三，国家公园的划定范围要合理适度，既要保证完整的生态过程，又要因地制宜。尽量避免将非国有土地划入国家公园范围，确实因为生态保护需要而必须纳入的部分，应尽可能解决土地权属问题，避免因为社区居民在不知情的情况下被纳入国家公园，为今后的管理和执法留下隐患。

　　其四，尽快制定国家公园的整体规划、功能分区、基础设施建设、社区协调、生态保护补偿、访客管理等相关标准规范和自然资源调查评估、巡护管理、生物多样性监测等技术规程，确保国家公园的建设和运营质量。

　　其五，不能忽视国家公园以外的各类自然保护地的建设，尤其是各级自然保护区，仍然是重要的保护对象，必须强化保护和管理。

　　建立新的自然保护地体系是一项复杂的系统工程，需要拥有自我改革的决心和魄力，以及功成不必在我的精神境界。我们要认真学习贯彻党的十九大精神，深刻认识建立国家公园体制的重要意义，把思想认识和行动统一到党中央、国务院的重要决策部署上来，按照《总体方案》的要求，细化任务分工，密切协调配合，形成改革合力，扎实推进建设。（作者：唐芳林，系国家林业局昆明勘察设计院院长）
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